Госпрограммы: как усилить взаимосвязь между целями, реализацией и результатами
Реформа управления госпрограммами позволит использовать бюджетные средства более эффективно. На сегодняшний день проблемы создают низкое качество планирования, долгие согласования и другие причины, считают эксперты. Департамент политики и управления факультета социальных наук ВШЭ провел научно-исследовательский семинар «Новый порядок управления государственными программами: преимущества и риски».
Помощник Председателя Счетной палаты Анна Беленчук рассказала, что модель государственных программ развития различных отраслей экономики и социально значимых служб была заимствована из французской бюджетной системы. Однако, признает она, во Франции этими моделями управляют лучше.
Анна Беленчук
Проблема госпрограмм заложена в Бюджетном кодексе, поскольку их принятие не всегда влияет на размер финансирования тех или иных статей бюджета. Напротив, сами программы правят под показатели бюджета. Взаимосвязь между целями, мероприятиями и результатами реализации госпрограмм нарушается из-за регулярных правок, связанных с изменениями бюджетного финансирования. В первый период создания и работы госпрограмм количество показателей, по которым учитывалось их выполнение, оказалось избыточным.
Госпрограммы «живут отдельной жизнью» от стратегии развития страны, которая не находит в них отражения
По мнению Анны Беленчук, низкий уровень достижения целей программ связан с низким качеством планирования. Кроме того, не предусмотрено внятных последствий за их неисполнение. Еще одна причина недостаточной эффективности программ заключается в их многоотраслевом характере, вследствие чего согласование документов и интересов между ведомствами затягивается. В результате названных причин госпрограммы не стали инструментом повышения эффективности бюджета, его прозрачности, их реализация интересует преимущественно специалистов.
Профессор Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова Наталия Шаш отметила, что несмотря на многочисленные замечания экспертов о необходимости модернизации госпрограмм, существенных изменений в порядке их принятия и реализации не произошло. Только включение госпрограмм в систему национальных проектов привело к реформе управления, соответствующее постановление правительства появилось 27 мая 2021 года.
Наталия Шаш
Предполагается, что начиная с января следующего года система управления изменится. В частности, внимание будет акцентироваться на переходе к новой системе целеполагания, ориентации на достижение национальных целей развития, соответствие показателей программ целям стратегического развития. Также намечается, что каждая программа будет содержать набор достижимых и измеримых целей.
В новой системе должны отражаться общественно значимые цели, требуется изменить состав показателей. По мнению Наталии Шаш, необходима также структурная трансформация госпрограмм, расширение проектного подхода. Комплексные программы сохранят межотраслевой и территориальный характер. Однако новые методы их разработки позволят выявить пересекающиеся направления и использовать инструменты системного управления.
Есть надежда, что реализация нового порядка управления программами повысит их прозрачность, сделает более простыми и функциональными, превратит в действенный инструмент реализации бюджета
Профессор-исследователь департамента политики и управления ВШЭ Мстислав Афанасьев считает, что в новую редакцию Бюджетного кодекса целесообразно включить отредактированный вариант положения об управлении госпрограммами, содержащийся в постановлении правительства. Программное бюджетирование доказало свою эффективность во многих странах мира, в том числе в России.
Мстислав Афанасьев
Мстислав Афанасьев опасается, что узким местом управления госпрограммами может стать несоответствие новых целей национального развития и прежних программ. Принципы проектного управления, о которых говорят многие эксперты, активно применяются в банковской сфере, но они могут не сочетаться со всеми бюджетными расходам и госпрограммами, это не универсальный метод.
В новых условиях возрастает роль заместителей председателя правительства, считает профессор-исследователь Вышки. Они по новому постановлению занимаются корректировкой госпрограмм. Однако вице-премьеры не имеют аппарата для подготовки и анализа госпрограмм, этим все равно придется заниматься профильным министерствам. В результате, полагает Мстислав Афанасьев, повысился только уровень контроля, а не исполнения. Как показал недавний российский опыт объединения больниц, укрупнение как метод управления, не всегда эффективен. Плюс ко всему, в госпрограммах сохраняется узкий горизонт планирования и инвестиций. В отличие от Франции, где принято трехлетнее планирование, в России финансирование и управление сильно привязаны к финансовому году. А снижение роли отраслевых министерств порождает стремление «вытолкнуть» проблемы из ведомства на более высокий уровень. Эксперт Вышки полагает, что нужна жесткая управленческая дисциплина, ускоряющая процесс согласования документов.
В числе достоинств новой системы управления госпрограммами Мстислав Афанасьев назвал четкую регламентацию процессов, требование соответствия программ национальным целям развития. Также снижается риск перегрузки госпрограмм излишними показателями.
В целом новая система управления госпрограммами повысит эффективность использования бюджетных средств, снимет управленческие противоречия.
В работе семинара также приняли участие британский экономист, преподаватель Оксфорда Питер Оппенгеймер и заместитель декана факультета госуправления МГУ Марианна Кудина.